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美国养老产业的制度支撑

马天月 2018年10月17日

美国的养老产业是各国值得借鉴学习的样板之一,其蓬勃发展离不开完善的制度体系支撑。

美国的养老产业是各国值得借鉴学习的样板之一,其蓬勃发展离不开完善的制度体系支撑。支撑美国养老产业发展的制度体系主要包括以下三方面:

一是由政府、公益组织和私营机构组成的多层次养老服务体系。政府层面,早在1959年,综合住房法案第202条即对老年住房规定了资助途径,政府以预付款的形式为非盈利组织建设或购买住房提供部分资金补助,并提供工程项目房租补贴,该条款成为联邦针对老年住房的最早项目,至今依然是联邦针对老年住房的最大项目。1965年联邦政府签署医疗照顾和援助法案,开始实行医疗补助制度,促使更多私营养老机构出现,加快了养老社区开发进程。随着80岁以上老人数量的快速增长,政府又出台了一系列政策法规,支持更加经济实惠的居家养老项目和机构。国家还在适宜老年人生活出行的土地功能规划、交通安全以及经济适用房供给方面出台政策,加大了扶持力度。

除政府外,美国的公民社会也为居家养老提供了庞大的服务队伍。美国拥有目前世界最大的非营利性质的老年照顾机构,名为“居家养老院”。该机构在美国全国范围内覆盖5000多个社区,拥有美国为数最多的义工队伍,每天都有80万至120万名义工为居家老人提供膳食和护理等服务。美国的社区居民参与度较高,除做义工为老人提供生活和医疗服务外,居民还通过捐款和政府补贴改造原有住宅,目前全美1900处CCRC社区中,82%为非盈利性组织所有,这些组织很多是由教会资助创办的。有相当一部分由传统养老院转型而来。

盈利型养老机构则有一定资质和限制条件,如销售型养老社区对买主有年龄限制,只对达到一定年龄的老年人出售。而拥有护理、医疗功能的机构则需具备一定的品牌和资质,以获得客户信任;一般盈利型机构拥有的辅助生活型社区占主导地位,通常比例达到50%以上,而CCRC社区占比仅为10%。美国绝大多数运营商只专注于养老,力求将服务做到精细化,不断提升服务品质,因而具有极强的专业性。

总之,政策的大力支持、发达的民间团体以及专业的养老商业机构共同构成了美国立体多元的养老服务支撑体系。

支撑美国养老产业发展制度的第二层面是由社保、商业保险和个人理财组成的养老服务支付体系。美国养老服务机构的收入来源包括三部分--社保、商业保险和个人支付。美国政府提供的养老金只为退休提供基本生活保障,一般只占退休收入的40%左右,更多老年人通过保险和个人理财方式支付剩余的养老费用。社保主要覆盖有医疗、护理功能的养老社区以及CCRC社区的支出。

商业保险对养老服务的覆盖主要来自于寿险,约占保险资金的80%。其中大多数为5-20年或20以上的中长期寿险。寿险的融入为养老社区的建设和运营提供了长期稳定的资金来源,也利于将寿险中医疗健康管理资源嵌入养老社区,提高社区养老服务质量。

为了晚年生活更有质量,美国老年人在退休前就会规划各种理财方案。美国有50%的老年人会购买共同基金,很多人用养老金投资共同基金。美国联邦政府的401K退休计划也是一种强制美国人终生理财制度。401计划于80年代立法,90年代得到迅速发展,规定雇员和雇主共同缴费建立退休账户,员工自选金融理财产品进行长期投资,到退休后员工即可分期领取账户养老金。投入养老金账户的工资不用缴税。尽管员工会承担一定投资风险,但这一计划因为可以享受税收优惠、提高储蓄、促进长期理财等优势而得以普遍施行。美国公司通常委托理财专家提供资讯,考虑投资组合并给出投资建议。一般商业公司的养老金投资年化回报率都在8%以上.

除企业年金外,美国政府还规定建立个人退休账户IRA,据美国投资协会,IRA成为近30年美国养老资金持续增长的来源。IRA有多种类型,常见的有传统方式和罗斯方式,传统方式采用税收递延方式,就是个人将税前一定额度收入注入账户,账户内资金带来投资收益延期纳税,账户资金投资收益包括投资分红、利息等均免税。账户资金可以用来购买金融产品,如共同基金、银行定存、理财产品、股票、债券、衍生品等低风险稳定收益产品,多样化资产组合提高账户收益。

支撑美国养老产业制度的第三层面是发达的直接融资体系和严格的政府预算管理制度。美国发达的直接融资体系及严格的政府预算管理制度保证了养老产业发展的规模化和规范化。美国直接融资市场较为成熟,多年来,美国直接融资占整个金融市场比重达90%。其中,房地产信托投资基金(Real Estate Investment Trusts,REITs)是养老地产的主要融资方式之一。REITs是一种资产证券化产品,通过公开市场汇集多数投资者的资金,用于地产的开发及经营融资,由专业机构进行房地产投资经营管理,并将投资综合收益按比例分配给投资者。

此外,美国的政府预算管理也十分严格。美国政府购买公共服务预算需要参照GSA制定的配置标准进行核算,国会通过后按照预算严格执行。美国各养老机构都出台了各自的服务标准,以适应政府购买的要求,政府采购部门未向全社会公开预算安排前不得进行采购。国会预算拨款在各项具体服务项目中如餐饮、交通、疾病防控、权益保护等都列有明确的财务支出比例,在使用中要按照这些方向支出,严禁挪用。

总之,多层次的养老服务体系、完善的养老保险制度和发达的商业体系三者共同购成了一个养老综合服务系统,支持美国养老产业的发展。相比之下,我国养老产业还处于初级阶段,目前在养老保险制度、预算管理机制、直接融资体系建设和民间社团培育等方面还存在诸多问题。今后我国可以借鉴美国经验,在如下几方面着手改善:一是建立完善的养老保险制度。目前,我国养老制度建设尚处初级阶段,政策红利尚不明显。美国政府对帮助老年人对抗疾病、支付居家养老服务费用起到了关键作用。其中,PACE医疗保险项目覆盖了老年病患所需的多种医疗相关服务项目,根据病患程度和治疗方法支付部分或全部费用。今后我国还需探索适合国情的养老保险制度,根据不同人群特征制定有针对性的保障政策,对弱势老年群体予以救助,更大力度地促进居家和成熟社区养老模式的蓬勃发展,让老年人老有所养。

二是规范预算管理体系,建立严格的监督机制。建设多方位、多层次的监督管理机制,完善行政和司法监督职能,对预算管理工作进行标准化评估,并与绩效挂钩。建立信息披露机制,将各级、各类政府养老保险预算管理信息及时公开,充分发挥群众监督力量,开展受益人监督机制,提高调查、核实和信息更新的专业性和准确度,确保国家政策顺利落地实施。

三是扩大直接融资比例,鼓励养老REITs的发展。减少以银行贷款为主导的间接融资模式,逐步完善以证券为主导的直接融资体系,健全REITs相关政策和法规,逐步放开保险金、养老金和住房公积金的投资范围,建设REITs管理人才队伍,对REITs管理、运营和维护能力进行合理评估。缩短养老地产资金回报周期,加快养老地产的资本循环。

四是充分发挥民间组织和社会力量,探索多元的养老服务模式。美国经验表明,民间探索往往走在政策、规章甚至商业计划前面,具有极大的公益价值和社会意义。充分发挥民间团体的力量,有利于激发老年人主动参与养老服务的热情,广泛调动社会资源为养老服务增色添彩,也有利于尝试多元化的服务模式,更好地服务老年群体,丰富老年人的精神生活。(注:本文仅代表作者观点。)

作者马天月是中国建投研究院博士后。

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